1. Resumen.
El presenta trabajo tiene carácter de investigación exploratoria y documental y su objeto de estudio es la relación existente entre la transformación productiva vivida en Chile en las últimas tres décadas, Las Políticas de desarrollo Urbano que de ellas han emanado, los instrumentos legales que las han hecho posibles y el territorio.
No pretende alcanzar rigurosidad científica ni metodológica. Más bien pretende ser la base para posteriores estudios que, con mayores detalles, logre describir y explicar como las transformaciones productivas se materializan en políticas de desarrollo urbano nacional y en leyes que son la expresión formal de las mismas y avanzar sobre los cambios necesarios de ejecutar en estos ámbitos para construir "la ciudad que queremos".
Para esto, se realizará un esfuerzo para situar al País en el contexto histórico y político de la época que marca el inicio de nuestro análisis, para luego centrarse en un estudio de cómo la transformación productiva impuesta se materializó en las políticas de desarrollo urbano de 1979 expresada en las modificaciones a la Ley General de 1976, en D.L Nº 3516 Sobre División de Predios Rústicos y cómo la PNDU de 1985 que pretendía revertir a su predecesora, no logra materializarse en un cambio al nivel de las Leyes que rigen el comportamiento de los actores públicos y privados en el territorio hasta el esfuerzo del PRMS de 1994 en donde se expresa en un instrumento de la ley todo el esfuerzo de síntesis de la discusión nacional que, desde el retorno a la democracia, se viene gestando.
En base a estos análisis pretenderemos sacar algunas conclusiones que nos permitan imaginar algunas modificaciones a la Política Nacional y a la ley, que pudieran ayudar a materializar la actual discusión de la política nacional de desarrollo urbano.
1. Introducción.
En las últimas décadas, el país ha sido testigo de una de las más profundas transformaciones de su estructura productiva, social, política y cultural. El neoliberalismo, sistema económico y cultural impuesto a la fuerza por la dictadura militar, terminó de destruir el modo de producción existente hasta mediados de la década del 70, desmantelando sin revertir, una serie de cambios estructurales producidos por el gobierno de la Unidad Popular, representados por el Estado de Bienestar Social, desarticulando y destruyendo el tejido social existente con el objetivo de desvincular la gestión económica del Estado de las presiones del sistema político y la sociedad civil no empresarial[1].
Así el Estado fue transformado y concebido sólo como un ente económico al servicio del capital nacional y extranjero y se abocó a cimentar un sistema lo más funcional posible a la reproducción de la riqueza y a la acumulación del capital.
Esto se logró a través de siete medidas que según Díaz, pueden considerar como la agenda básica del Neoliberalismo[2]:
a. La apertura externa unilateral;
b. Las privatizaciones extensivas de las empresas públicas;
c. El desmantelamiento de la regulación de mercados de bienes, servicios y del trabajo;
d. La liberalización del mercado de capitales, integrando a este el sistema de fondos de pensiones;
e. El ajuste fiscal basado en la reducción de los gastos públicos y la extensión de la base tributaria de impuestos indirectos;
f. El cambio en el carácter del gasto social el que pasó a ser focalizado y compensatorio y;
g. El desmantelamiento de la política industrial para concentrarse en la gestión macroeconómica (Díaz 1996).
El mercado fue entendido como el único capaz de regular las relaciones sociales (entendidas éstas, según Marx, como cualquier tipo de relación existente entre la especie humana y la de ella con las otros sectores de la naturaleza) y la sociedad chilena fue desplazada de su sitial de eje central de las preocupaciones gubernamentales y en su lugar se instaló la macroeconomía, para la cual la sociedad chilena se convirtió en un instrumento más de su objetivo único: el equilibrio macroeconómico, el crecimiento económico sostenido, el surgimiento de una nueva burguesía del tipo burocrático, la reproducción de la riqueza y la acumulación del capital.
En este contexto, la naturaleza y por ende la tierra y el suelo urbano, fueron considerados también como instrumento para el crecimiento económico y el mercado se declaró, como en todo, amo y señor del suelo, tanto urbano como rural. La tierra dejó de ser considerada como un bien escaso y como materia prima para la satisfacción de las necesidades, y se anularon las limitaciones de explotación que sobe ella existía[3] (PNDU 1979). La ciudad creció en diez años lo que no había crecido en cien y multiplicó por dos su extensión en poco más de una década.
El Estado disminuyó su grado de responsabilidad social traspasando a los privados la gestión de lo que antes se consideraban como derechos básicos, salud, educación, vivienda, previsión social, etc. Entre ellos la vivienda fue considerada como un bien.(Bravo y Martínez, 1993), a diferencia del gobierno de la unidad popular que la consideraba como un derecho; y desde ese momento debía adquirirse con el esfuerzo y el ahorro de la familia, reservando para el Estado solo la planificación, la gestión de las normas y la subsiedaridad para aquellos que no pudieran por sí solos, resolver el financiamiento de su propia vivienda. Por último se resguardaba también para el estado el control del proceso cuya producción caía bajo la responsabilidad exclusiva del sector privado que a partir de entonces podía lucrar indiscriminadamente con las necesidades más básicas de los chilenos y chilenas.
Se pretendía la formación de un mercado abierto del suelo urbano y de viviendas, tal como se hizo con el mercado del trabajo, y paulatinamente se iría completando el traspaso de responsabilidades al sector privado, entregándole primero la responsabilidad sobre los proyectos de arquitectura y urbanización, y posteriormente la elección de los terrenos para la ubicación de los conjuntos, sistema conocido como “llave en mano”.(Bravo y Martínez, 1993)
El mercado inmobiliario se apoderó de la ciudad y los habitantes de menores recursos fueron expulsados de los lugares en donde vivían y llevados a la periferia, sin considerar sus expectativas de vida, escondiendo la pobreza y cubriendo con un velo la segregación espacial y social que se iba gestando en este Chile moderno cuya política de desarrollo urbano aspiraba a la conformación de barrios homogéneos lo que inevitablemente llevaría a la construcción de una ciudad dicotómica en donde convivirían sin conocerse la riqueza y la pobreza, el derroche y la escasez, la salud y la enfermedad, la seguridad y la inseguridad; la protección y la vulnerabilidad (Jadue, 1996).
La especulación del suelo urbano terminó por arrasar con estupendos suelos agrícolas, con innumerables plazas de trabajo y con no menos comunidades rurales que fueron absorbidas por el siempre todopoderoso crecimiento económico, en virtud del cual, todo vale. El error fue reconocido más tarde[4] (PNDU 1985), pero el proceso se reveló ya como algo irreversible, ya que el estado nunca volvió, hasta el día de hoy, por lo menos, a tener capacidad para pensar por la sociedad en su conjunto, ubicándose siempre al servicio de los intereses privados que hicieron de la especulación el mejor de los negocios.
El término del régimen autoritario trajo consigo a gobiernos que con la promesa de una transición a la democracia y con la imposibilidad de profundizar los procesos de democratización y reconstrucción de la sociedad civil, se han dedicado sólo a administrar el modelo, intentando “humanizarlo”, pero sin lograr cambiar en nada lo sustancial del mismo, perpetuando un sistema antidemocrático, no participativo y excluyente que para nada ha logrado revertir el proceso antes mencionado. Los tímidos avances en materia de descentralización se han encontrado con una cultura organizacional que ha mantenido la vieja forma de hacer política en las nuevas estructuras.
Sin embargo, en la década de los 90, con el llamado retorno a la democracia, se intentó poner término oficialmente a la expansión ilimitada de la ciudad con el Plan Regulador Metropolitano de Santiago PRMS 1994), pero proyectos como el Plan Chacabuco y otros, avalados por el propio estado, siguen atentando contra los suelos fértiles cada vez más escasos de la región central, contra las fuentes de trabajo que de ellos emanan o podrían emanar y contra las comunidades que en ellos viven..
Así, el proceso de segregación espacial fue llevado a cabo, como muy bien lo expresara Mauricio Valenzuela, primero a través de la expulsión forzada bajo dictadura y segundo por la expulsión velada que significó la continuación de un modelo de subsidio habitacional que no ha cambiado los patrones de localización ni otorga posibilidad alguna de elección a los beneficiarios (Valenzuela, 1997). La riqueza se ha seguido acumulando, la pobreza se ha seguido extendiendo y la distribución del ingreso es cada día más desigual distanciando aún más las realidades que coexisten sin convivir, al interior de nuestra “comunidad urbana”.
En este contexto, estos últimos años han estado marcado por un aumento sustantivo en la conflictividad social producto de la excesiva y desigual división de los costos y los beneficios del equilibrio macroeconómico entre la población en tiempos de crisis. Ningún sector productivo ha estado ajeno a ello y sin duda los movimientos sociales de carácter reivindicativos fueron protagonistas inolvidables del año que esta terminando.
Sorpresivamente y por primera vez, luego de casi tres décadas, a las demandas más tradicionales como salud y educación se sumó la crisis del modelo de políticas habitacionales, la contaminación y la congestión, en suma, el deterioro progresivo de la calidad de vida de los habitantes de la gran ciudad metropolitana.
Los efectos de El Niño, en 1997, dejaron en triste evidencia la inoperancia histórica de las virtudes auto – optimizantes del mercado bajo condiciones de “laissez – faire” en el espacio urbano y en las soluciones habitacionales, lo que ha dejado entrever la necesidad imperiosa de intervención del estado en los temas de importancia social, por una parte, y la necesidad de resignificar la vivienda como concepto, por otra.
2. La PNUD De 1979 Y Sus Principales Instrumentos;
Las Modificaciones Al D. S. 458, MINVU De 1976 (D.O.13.04.76)
Y El D. L. Nº 3.516 (D.O 1.12.80).
La Política Nacional de Desarrollo Urbano de 1979 es la piedra angular del desarrollo teórico que, se pretendía por la necesidad urgente de realizar los cambios económicos antes descritos. En ella se plasman los principios fundamentales que guiaban los cambios y que se presentaban como completamente contrarios a todo aquello que existía como tradición del urbanismo contemporáneo en la forma de entender la ciudad. La mejor manera de entender su impacto es quizá un rápido recorrido por sus declaraciones y enunciados, desde donde puede desprenderse con facilidad las ideas que neoliberales que avalaban su dictación.
Al igual como se entendía en otras esferas de la vida cotidiana, las garantías que pretendía resguardar la política en cuestión (privacidad, luz, aire y seguridad), se otorgaban "sobre la base de asegurar el funcionamiento de un eficiente mercado de la tierra urbana; de una adecuada planificación de los recursos públicos destinados a equipamiento y e infraestructura; y el establecimiento de normas de urbanismo y construcción claras e iguales para todos los habitantes" (PNUD 1979, pag 3).
La primera declaración de principios de esta nueva política era entender el suelo urbano como un recurso no escaso. "Su aparente escasez es consecuencia de la falta de concordancia entre las normas técnicas y jurídica- por las cuales se rige el desarrollo urbano- y las condiciones de oferta y demanda del mercado inmobiliario"(PNUD 1979, pag 3).
En el punto 2 de las declaraciones iniciales se termina de delinear los criterios que rigen en el ordenamiento territorial cuando se afirma que el uso de suelo queda definido por su mayor rentabilidad. En el punto 3 se presenta las ventajas comparativas que emanan de la concentración espacial de la población, lo que permite economías de escala que abaratan costos y maximizan las utilidades. El punto 4, para terminar, define que el uso de suelo debe regirse por disposiciones flexibles, definidas por los requerimientos del mercado. A pesar de estas claras directrices, el estado se impone el deber de proteger el bien común, lo que a nuestro parecer constituye una simple declaración formal de buenas intenciones (PNUD 1979, pag 3).
En cuanto a los enunciados de la política la PNUD planteaba con respecto a la planificación urbana, que se pretendía aplicar un sistema de planificación flexible con el mínimo de intervención estatal. Respecto de la expansión de las ciudades, planteaba la necesidad de definir procedimientos y eliminar las restricciones de modo de permitir el crecimiento natural de las áreas urbanas, siguiendo las tendencias del mercado. Respecto de la renovación de las ciudades, buscaba legislar en beneficio de los proyectos que promovieran la renovación urbana de zonas deterioradas, especialmente en aquellas ubicadas en las cercanías de los centros principales de las ciudades. Respecto de la vivienda, promovía la conformación de un mercado abierto de viviendas dejando al sector privado la responsabilidad de su producción.
Así las cosas, en todo orden de cosas se reconocía al mercado como el principal indicador para determinar la cantidad de terreno que requerirá el desarrollo de las actividades urbanas y la dirección del crecimiento dominante. Para estos efectos se establecieron leyes que pudieran dar curso a la política en cuestión y se estructuró, incluso anticipadamente, una ley cuyas excepciones a la norma anulaban las leyes generales incapacitando al estado, en sus distintos niveles de acción, para enfrentar el apetito inmobiliario. El primer paso fue la sustancial modificación al Plan Intercomunal de Santiago que haciendo realidad todo lo dicho, se concretó en el D.S. 420 de 1979 que creo la denominada "Área de Expansión Urbana", derogando, al mismo tiempo, los capítulos dedicados a la localización de vivienda social y el equipamiento, haciendo desaparecer, además, las condiciones restrictivas al crecimiento en extensión que normaba la antigua "Área Suburbana".
La legislación que se proponía se basaba en exigencias mínimas a la hora de las aprobaciones de los instrumentos de planificación, que no consideraban ni materias medioambientales, ni los estudios de capacidad e impacto de la infraestructura necesaria para soportar el crecimiento en cuestión. Para demostrar esto, basta con observar la composición del Plan regulador Comunal según el D.S. Nº 458 MINVU de 1976, que en su artículo 42 exige solamente la memoria explicativa, el estudio de factibilidad de agua potable y alcantarillado, la ordenanza y los planos, sin asumir los cambios mundiales que en esta materiase estaban dando y que decían relación con el cuidado medioambiental (L.G.U.C., MINVU. Editorial Jurídica de Chile. 1977). Nada se dice de participación y mucho menos de definir zonas no aptas para ser habitadas ni nada por el estilo.
Otro elemento importante para entender la magnitud de la política en cuestión, son los artículos 79, 80, 81 y 82, que conforman el párrafo 3º referente al saneamiento de poblaciones[5], que pese a estar incorporados desde antes en la legislación, es en este período cuando cobran relevancia. En estos se planteaba que correspondía a las municipalidades desarrollar acciones necesarias para la rehabilitación y saneamiento de las poblaciones deterioradas o insalubres dentro de la comuna, en coordinación con los Planes de esta misma naturaleza y planes habitacionales del ministerio de vivienda y Urbanismo. Para esto se establecían atribuciones que incluso podían imponer por la fuerza la demolición de una propiedad que fuera catalogada en alguna de las categorías antes señaladas.
Este párrafo fue el que sirvió para desarrollar planes masivos de erradicaciones desde las comunas del centro hacia la periferia. Ante esta realidad los inversionistas se lanzaron sobre los suelos periféricos de la ciudad, sensiblemente más barato que el suelo central y desarrollaron sus proyectos habitacionales con el plus que le otorgaba el bajísimo valor de la tierra en proceso de incorporación al suelo netamente urbano, matando dos pájaros de un tiro: haciendo de la vivienda social un buen negocio y preparando bancos de terrenos en las comunas cuyos suelos liberados de "pobres" permitían negocios tremendamente rentables en terrenos muy bien ubicados. De hecho, los programas del MINVU de erradicación de campamentos dentro de la ciudad de Santiago, iniciados en 1979 y llevados a cabo hasta 1985, significaron el desplazamiento intercomunal de 28.703 familias (C.E.D. 1990). Las erradicaciones llevadas a cabo, provocaron un movimiento de entrada y salida de población entre comunas, lo que permitió establecer una clasificación comunal según fueran estas receptoras o dadoras de población. Fueron comunas "receptoras" netas las de Renca, La Granja, Quilicura, Pudahuel, Puente Alto y San Bernardo; mientras las dadoras netas fueron Santiago, Las Condes, La Reina, Conchalí y La Florida, entre otras.[6]
En cuanto las formas de intervenir en el mercado del suelo la legislación entrega sólo la posibilidad de las expropiaciones, consideradas en el artículo 84 del Capítulo VII, Párrafo 1º. Sin embargo, en su último inciso, obliga a los gobiernos locales a incorporar en el presupuesto del año venidero el valor total de las expropiaciones que la municipalidad determinase, impidiendo en la práctica, al no considerar otras alternativas, que estas se llevaran a cabo, debido a la escasez sistemática de recursos con que funcionaban los gobiernos locales, sobretodo los de la periferia, que con la mayor carga social y con los menores ingresos, veían reducidas al mínimo sus posibilidades de actuar en pro del mejoramiento del hábitat popular.
Paralelamente a las modificaciones que afectaban a la normativa urbanística, el MINVU modificaba el reglamento de Vivienda Económica del DFL N° 2 de 1959, liberalizando la norma hasta el punto en que dejaba entregada a la voluntad del proyectista la fijación de estándares y condiciones de ocupación de suelo, en loteos de cierta envergadura. Estas normas van aparejadas al establecimiento de normas mínimas para las viviendas declaradas básicas, las que permiten alcanzar densidades superiores a los 600 habitantes por hectárea en algunos conjuntos construidos en la periferia del Gran Santiago, durante la dictadura militar. Todo esto significó la construcción de un marco de acción propicio para desarrollar los negocios inmobiliarios, los que, además, tuvieron desde entonces, garantías tributarias.
Por último, el Decreto N° 3.516 del 19 de noviembre de 1980 viene a coronar los esfuerzos realizados en orden a convertir al mercado en el amo y señor del suelo y la tierra. En su artículo 1° se establecía que los predios rústicos, esto es, los inmuebles de aptitud agrícola, ganadera o forestal, ubicados fuera de los límites urbanos o fuera de los límites de los planes reguladores intercomunales de Santiago y Valparaíso y del Plan regulador metropolitano de Concepción, podrán ser divididos libremente por sus propietarios siempre que los lotes resultantes tengan una superficie no inferior a 0,5 hectáreas físicas. Esto significó la depredación de una cantidad importante de suelos agrícolas de excelente calidad que fueron incorporados informalmente a las zonas urbanas metropolitanas, en forma de jardines privados de parcelas de agrado.
3. La Política Nacional De Desarrollo Urbano De 1985.
Como resultado de las consecuencias urbanas y de los problemas ambientales y de salud emanados de estas, la política del 79 fue blanco de duras criticas de la comunidad académica, política y social, lo que se vio fuertemente agravado por la crisis que sepultó los resultados de la actividad inmobiliaria entre 1982 y 1984 y e MINVU se vio “obligado” a reformularla dictando en 1985 una nueva Política Nacional de Desarrollo Urbano. Este cuerpo contenía disposiciones muy similares al Plan intercomunal del 60, en su versión original. De hecho marca una vuelta atrás en materia de Planificación Urbana, ya que retrocede Al nivel de los años 60 en cuanto a los conceptos, metodología y técnicas urbanísticas contenidas en ella.
Sin embargo, lejos de querer revertir las tendencias que reconoce en los movimientos migratorios "campo - ciudad" y "ciudades menores - metrópolis" llevando infraestructura y equipamiento hacia los focos de migración, asume la tendencia y plantea que "los centros urbanos chilenos deben enfrentar en las próximas décadas un crecimiento poblacional de gran magnitud. Traducido esto en términos de extensión urbana, puede estimarse que cada año deberían agregarse no menos de 1200 hectáreas a las actuales áreas urbanas, esto sin considerar todavía lo necesario para superar el actual déficit de viviendas"[7].
Constata además que junto con los beneficios que trae la gran ciudad, ésta ha envuelto a sus habitantes en graves problemas de índole económica y social. Altos costos y deseconomías, deterioro de las condiciones ambientales, carencia de viviendas y de servicios, ineficiencias operativas y administrativas, etc.. Termina el texto, en su parte introductoria, afirmando que el crecimiento de los centros urbanos en las últimas décadas generó problemas graves en las ciudades.
Vuelve a poner en la mesa de discusión el rol que le cabe al estado en la planificación sin descartar la participación de la iniciativa privada, y concluye que corresponde al estado la irrenunciable responsabilidad de procurar que las áreas urbanas en que viven la gran mayoría de los habitantes alcancen un estándar aceptable de habitabilidad conciliando desde una perspectiva superior los intereses de los particulares con el interés del bien común, entendiendo que toda promoción lleva implícito el concepto dinámico de acción, para lo cual el Estado necesita de voluntad y de medios.
A pesar de reconocer el error, se presenta con una timidez propia de quién no quiere desdecirse de sus convicciones anteriores y es fiel en plantear el absoluto respeto a la propiedad privada, así como continúa entendiendo lo rural, sólo desde lo urbano. Se fundamenta, eso sí, en reconocer que el suelo es un recurso económicamente escaso, debido a su naturaleza de bien útil no producido, y por tanto de una oferta absolutamente inelástica. Plantea , por lo mismo, la necesidad de elevar la intensidad de uso del suelo urbano, priorizando la densificación y la renovación por sobre el crecimiento en expansión.
Uno de los aspectos novedosos que presentaba la nueva política, era el de incorporar un capítulo dedicado a la participación de la comunidad en la toma de decisiones urbanas, pero este y otros capítulos de la nueva política de desarrollo urbano nunca se pudieron poner en práctica ya que pasaban por introducir algunas modificaciones previas a la Ley General de Urbanismo y Construcciones, para permitir la participación activa de la comunidad en la gestación y modificación de los Planes Intercomunales y Planos Reguladores locales, entre otras materias.
En la actualidad, los Planos Reguladores Comunales son los únicos instrumentos que requieren por ley, de una presentación a la comunidad antes de ser aprobados definitivamente, pero esta presentación es de carácter informativo y el municipio no está obligado a tomar en cuenta las opiniones de la comunidad. Las construcciones o modificaciones a los planes Intercomunales o Metropolitanos no requieren siquiera de información pública, sino que basta con un proceso de solicitud de informes a las comunas directamente afectadas por la modificación y sus vecinas en un acto no vinculante, ya que tampoco es obligatorio tomar en cuenta estas observaciones y el MINVU puede insistir en una posición divergente de la comunal, si así lo estima conveniente.
En este contexto, el sistema de planificación urbana en el ámbito local e intercomunal o metropolitano, no queda sujeto a ningún control de la comunidad a través de procedimientos directos y activos de participación pública, cuestión que lo convierte en un producto netamente tecnocrático.
Las modificaciones e incorporaciones de nuevas herramientas legales de mediados de la década de los 90 han incorporado temas de preocupación cada vez más importantes como el cuidado del medio ambiente y la descentralización y la desconcentración, pero sin duda, la cultura organizacional y la de los caudillos locales, fuertemente modelada por casi dos décadas de gobierno dictatorial no han logrado sobreponerse a los efectos del totalitarismo y persisten, en la mayoría de los casos, los viejos métodos en las nuevas estructuras, lo que ha demorado el cambio, salvo honrosas excepciones que han modernizado la gestión y han desarrollado políticas locales que han tendido a revertir la situación, como el caso de La Pintana, Santiago y otras comunas que se salen de la norma.
Por otro lado, las amarras constitucionales y el lento proceso de recuperación de la democracia, ha incidido en la incapacidad del Estado para enfrentar los apetitos de la empresa privada que han lucrado a costa de la calidad de vida de todos los habitantes de las metrópolis, sin revertir ninguna de las tendencias nefastas que dieron nacimiento a la política del 85.
5.- La Discusión Para Una Nueva Política Nacional de Desarrollo Urbana
y el Plan Regulador Metropolitano de Santiago.
A partir del inicio de la recuperación democrática, las fuerzas políticas que se incorporaron a la administración del modelo heredado de la dictadura quisieron dar respuesta a las varias y variadas inquietudes que los patrones de desarrollo urbano a nivel nacional habían generado en los distintos niveles y actores de la comunidad nacional.
Se inició, por tanto, un proceso nacional de discusión que, sin ser participativo en lo social, incorporó a variados actores del mundo político, académico y empresarial, con el objetivo de co- construir una nueva visión del desarrollo urbanos que el país necesita.
A pesar de no haberse materializado en un documento oficial del gobierno, el Programa de Gestión Urbana (PGU-LAC) de la Oficina Regional para América Latina y El Caribe, publicó en 1996 un libro que contiene los antecedentes de la consulta nacional para la formulación de una nueva política de desarrollo urbano que reúne textos de diversos actores con el objeto de preparar el camino a la nueva política
En ese texto, Edmundo Hermosilla, en ese tiempo Ministro de Vivienda y Urbanismo de Chile, en su texto "Orientaciones Básicas de la Política Nacional de Desarrollo Urbano" exponía los elementos más relevantes de la que debía ser una política urbana para el Chile de hoy y del futuro. Se planteaba que esta debía promover el surgimiento de una ciudad que fuera el reflejo de una sociedad equitativa, en donde el bien particular no primara sobre el bien común; una ciudad que fuera capaz de acoger a sus habitantes; que se estructurase sobre la base del desarrollo de sus espacios públicos y que promoviera el encuentro y el intercambio cotidiano; con una normativa simple y general, pero rigurosa y severa en su aplicación; una ciudad que asegurar a sus habitantes una relación sustentable con el medio ambiente y que se insertara de manera exitosa en el mundo global[8]. (Hermosilla 1996)
Para esto se planteaba el fortalecimiento de los sistemas urbanos en las distintas regiones del país para detener la migración hacia la metrópoli que dificulta cada vez más la solución a sus problemas. Esto pasa, según Hermosilla, por la creación y el fortalecimiento de subcentros capaces de responder a la demanda por bienes y servicios básicos, en todos los ámbitos del desarrollo humano; por la intensificación del uso del suelo y la revitalización de las áreas centrales deterioradas; la implementación de programas masivos de espacios abiertos públicos; una adecuada localización de la macroinfraestructura urbana de servicios; el fortalecimiento de los programas de pavimentación urbana; la implementación de planes de inversión vial de carácter integral y de largo plazo y el mejoramiento de los sistemas de transporte público y privado, entre otros.
Esta discusión dio a luz a uno de los esfuerzos más importantes del último tiempo en materia de planificación regional: el Plan Regulador Metropolitano de Santiago publicado en el D.O. el día 4 de noviembre de 1994, a partir de la resolución número 20 del 6 de Octubre del mismo año.
En el se establecen una serie de medidas en la dirección antes descrita. Sin embargo, la falta de participación de los gobiernos locales en el proceso y los apetitos inmobiliarios incorporados a la red de intereses tejidos sobre el negocio del suelo le significaron una serie de cuestionamientos y reparos que en 1997obligaron a la autoridad sectorial a torcer su brazo para incorporar cerca de 20000 nuevas hectáreas a las zonas urbanizables bajo un nuevo instrumento legal conocido como Zonas de Desarrollo Urbano Condicionado (ZDUC) publicado en el D.O el 12.12. 97. Esta resolución incorpora las comunas de Colina, Lampa y Til Til al PRMS y termina así con el sueño de contener la ciudad. En el mismo contexto, en la comuna de Pudahuel, ante la inminencia de la aprobación del Plan, los dueños de la tierra, en coordinación con la Municipalidad, se adelantaron a los objetivos que el Gobierno Regional venía trabajando en el PRMS, de contener la Ciudad, y en estricto apego a la ley vigente hasta ese momento, aprobaron una serie de proyectos que constituyeron derechos adquiridos sobre cerca de 5000 Há de las que el gobierno central esperaba excluir al desarrollo para cumplir los objetivos del Plan para la Descontaminación de Santiago. Esto generó una situación que marcaría el inicio formal de un proceso largo y tremendamente conflictivo entre la SEREMI MINVU, los Inversionistas Inmobiliarios y la Municipalidad, que hasta el día de hoy, sigue sin resolverse.
Esto ha dado paso a una nueva discusión que pretende en un futuro no muy lejano, volver a modificar la Ley General, pero que sin duda, dormirá en las instancias pertinentes hasta que en el congreso de la república corran aires de cambio y de democratización que permitan, de verdad, superponer al bien común a los intereses y a la iniciativa privada.
5. Conclusiones.
La primera conclusión que se puede extraer del presente trabajo es que la transformación productiva de las últimas décadas, ha traído consigo una serie de consecuencias que ha deteriorado significativamente la calidad de vida de los habitantes de las grandes ciudades y las capitales regionales, en especial la de la ciudad de Santiago. El ritmo de crecimiento en expansión, que ha depredado cientos de miles de hectáreas de riego, ha generado deseconomías urbanas que nadie ha pagado y cuyas consecuencias aun están lejos de poder medirse. Si se puede adelantar que el incremento significativo de las enfermedades mentales, de la contaminación y de sus consecuencias en la salud de las personas y la pérdida de capacidad productiva en agricultura, son algunos de los efectos que pueden verse a simple vista .
Sin duda que lo más elocuente en nuestra cultura empirista son las cifras. Lo anterior queda al descubierto con todo su drama cuando toma en consideración que la ciudad de Santiago, por dar un ejemplo, llega al siglo XX con 4.000 hectáreas de expansión. En los primeros 40 años del siglo la ciudad pasa de 4.000 a 10.985 para alcanzar en 1952 a 15.047 Has. En 1960 la ciudad ya se había extendido sobre 20.985 y en 1970 la ciudad alcanza a 30.000 para llegar a 1982 a 38.296 Has. Es decir 82 años le llevó a Santiago consumir 34.296 hectáreas de suelo y en los 15 años posteriores y a pesar de vivir el país, una de sus peores crisis económicas entre el 82 y el 84, que virtualmente lo paralizó, se duplicó en extensión.
Además la agudización de la segregación social del espacio urbano, que se manifiesta en la división funcional del espacio urbano entre usos residenciales, de esparcimiento, para la producción y para el comercio; resultado de la división del trabajo y del progreso tecnológico; y por otra parte, la división social del espacio entre ricos y pobres, producto de la desigual distribución del ingreso, con lo que el acceso a los bienes y servicios urbanos se hace igualmente dispar. La distribución espacial del ingreso y la concentración del mimo, tienen una clara expresión espacial en el Gran Santiago. Tanto los datos relativos a distribución del ingreso como la calidad del equipamiento, calidad de vida y estándares habitacionales se han distribuido crecientemente desiguales en los distintos barrios y comunas pudiendo concluir que el nivel de vida de la población se ha distribuido directamente proporcional a la distribución del ingreso.
Esto nos demuestra que las políticas de empleo, laborales y salariales, y el mecanismo de asignación y distribución de recursos que experimentó el país, con el crecimiento de la economía informal y el surgimiento del subcontrato como forma de externalizar los riegos y los costos fijos del proceso productivo, fue paulatinamente expresándose en el espacio urbano lo que derivó en ciudades marcadamente dicotómicas en donde coexisten sin tocarse la riqueza y la pobreza, el derroche y la escasez, la salud y la enfermedad, la superexplotación y el ocio. Esto hace prever que los conflictos sociales, lejos de disminuir, irán en aumento si es que es Estado no toma cartas en el asunto, por lo que se hace urgente revisar la legislación laboral vigente en el sentido de corregir las distorsiones creadas por el libre mercado del trabajo..
En otro orden de cosas, se puede concluir que con la legalidad vigente, en la cual la subordinación del bien común al capital es evidente, ha persistido y persistirá el crecimiento en extensión lo que seguirá generando deseconomías urbanas y dispersando las energías económicas en construir más ciudad sin enfatizar en mejorar la existente. El defectuoso mercado del suelo , exacerbado por las prácticas especulativas, solo puede ser revertido por un cambio estructural de las leyes que rigen el comportamiento de los distintos actores involucrados en el hacer ciudad, por lo que aparece indispensable la democratización de la sociedad chilena y el término de los enclaves autoritarios que impiden los cambios legales sin los cuales todas las buenas intenciones quedarán en el papel.
Además es innegable que este proceso que aparece como difícil de revertir generará un desplazamiento espacial de los focos de conflictividad urbana, concentrando de manera peligrosa en los barrios marginales, el desempleo, la drogadicción, el alcoholismo, la violencia intrafamliar y otras lacras sociales en las cuales la deficitaria calidad de vida juega un importante rol detonador. Esto redundará en un deterioro de las condiciones del hábitat familiar y local, lo que será cada día más difícil de revertir debido a lo permanente de las inversiones urbanas y habitacionales, que sin importar su calidad tienden a permanecer en el tiempo como pies forzados de futuros enfoques para solucionar los conflictos creados durante años de persistencia de las mismas políticas. Además creo importante recordar los nefastos efectos que esta forma de entender el desarrollo urbano trae asociados en el ámbito de la contaminación ambiental, de la informalización del espacio público, de la seguridad ciudadana y de la pérdida del patrimonio histórico de las ciudades y de sus habitantes.
Otra conclusión que es posible sacar de todo esto es que, a la luz de los nuevos aires de reconstrucción democrática, el estudio de las políticas públicas obliga a construir una visión integradora del rol del estado y su responsabilidad social. En el caso de la política de desarrollo urbano y de las políticas habitacionales, esto significa dar vuelta la concepción del desarrollo urbano y hacer ciudad desde la vivienda que es el lugar en donde se da la vida y en torno al cual giran las demás actividades.
Esto obliga a repensar el rol que el estado debe jugar en la reconstrucción de la comunidad urbana que se ha visto destruida por la racionalidad vigente, siendo capaces de cuestionar en un futuro próximo a la racionalidad económica que la acompaña. Esto no puede realizarse sin profundizar significativamente los procesos democráticos que cursan en nuestro país promoviendo la participación ciudadana en los procesos de gestación y focalización de las políticas, así como en las discusiones acerca de las orientaciones que estas deben tener; en este sentido, la descentralización efectiva y la desconcentración que busca potenciar el empoderamiento de las masas se hace estrictamente necesario y trasladar aun más recursos y competencias a las esferas locales de decisión se percibe como imprescindible.
En un ámbito más particular, se hace estrictamente necesario replantearnos los programas y las políticas habitacionales tremendamente especializados y aislados como parcelas incoherentes, reemplazándolos por programas integradores e integrales, en donde vivienda, educación y salud, esparcimiento y deporte, acceso a los bienes y servicios básicos, acceso al trabajo; sean partes de un solo programa de elevación de la calidad de vida, de manera integral, en donde el desarrollo humano como lo entiende Luis Brahm en su texto acerca de la estructura espacial del desarrollo humano del Gran Santiago, sea el objetivo de las políticas gubernamentales (Brahm,1991).
Se ha repetido hasta el cansancio que la segregación ha cargado a los municipios más pobres con la responsabilidad sobre los más desposeídos. A pesar de todo los criterios de ubicación en los últimos años parece no haber variado y las mal llamadas soluciones habitacionales han seguido siendo ubicadas en las comunidades periféricas, a pesar de los alegatos de las autoridades locales. La conformación de extensos getos de pobres, consecuencias que hoy se viven en numerosas comunas periféricas del Gran Santiago, estigmatizadas como tales, sin acceso a satisfacer las necesidades mínimas para una vida digna, ha generado extensas zonas urbanas que hoy son caldo de cultivo para la delincuencia y para el desarrollo de enfermedades sociales como la drogadicción, el alcoholismo, la desesperanza aprendida y otras que son producto directo de la desintegración y destrucción absoluta de lo que antaño se conocía como una comunidad urbana.
Aparece como lógico entonces, promover cambios en la Ley General de urbanismo y construcción de manera que se obligue a cada comuna a incorporar un porcentaje de vivienda social al interior de su territorio con la salvedad, en un primer momento, que la comuna que desee eximirse de este deber deberá pagar anualmente una cantidad fija reajustable por vivienda social no tenida, que debiera conformar un fondo para el mejoramiento del hábitat popular, con el objeto de solventar la disminución de las diferencias existentes entre las comunas periféricas y las centrales o pericentrales. Del mismo modo debiera, dentro de los esfuerzos de descentralización, otorgar potestad a los gobiernos locales para aprobar la incorporación o no de mayores cantidades de viviendas sociales y la posibilidad de generar concursos de arquitectura para mejorar los diseños de los conjuntos en cuestión, permitiendo que la diversidad geográfica y socioeconómica de cada región sea considerada en cada proyecto con el objetivo de introducir criterios de identidad regional y local en el proceso habitacional.
Por otro lado hay que incluir criterios de sustentabilidad en la generación de los programas habitacionales, lo que implica privilegiar calidad por sobre la cantidad; lo que pasa por construir casas de mayor tamaño y de mejor materialidad, abandonando la producción de productos desechables; y por otro lado incorporar en su entorno los elementos necesarios para la satisfacción de las necesidades de los beneficiarios, entendidas estas como el derecho a la salud, a la educación, al trabajo, al esparcimiento y a la cultura.
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